【摘要】非物质文化遗产（以下简称非遗）是文化遗产的重要组成部分，建立中国特色的非遗保护工作协调机制，就是要坚持党的全面领导，强化政府主导作用，发挥协调机构协同作用，形成合力，确保非遗保护工作责任的落实。建立非遗保护工作监管制度，其内容包括：推进依法依规保护，完善执法检查机制；加强文化生态保护，建立监测评估机制；实施代表性项目评估，实行动态管理机制；强化传承人履职考核，完善资格退出机制；建立保护经费多元投入保障体系，健全保护资金使用绩效评价机制，完善考核评估监督管理长效机制。通过建立非遗保护工作协调机制和监管制度，推动我国非遗保护工作向更加科学化、制度化、系统化高质量发展。
【关键词】非遗保护工作 协调机制 考评体系 监管制度
据文化和旅游部网站报道：2024年国庆节假期，文旅消费热力十足。传统文化焕发活力，国潮非遗出彩出圈。文博场馆持续火爆，多地开展延时服务，推出夜游项目。多地景区、度假区、休闲街区推出川剧变脸、秦腔、皮影戏、古彩戏法、国风舞蹈、国风音乐等项目，吸引大批游客。全国举办非遗传承实践相关活动近3900场，逛非遗集市、看非遗演出、品非遗味道越来越成为年轻人假期新选择。好看、好吃、好听、好玩、好用的非遗项目已成为文旅新体验，让游客感受中华文化的博大精深，进一步扩大了中华优秀传统文化的影响力。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，“建立文化遗产保护传承工作协调机构，建立文化遗产保护督察制度，推动文化遗产系统性保护和统一监管。”①这为做好新时代新征程文化遗产保护传承工作提出了新要求。非遗是文化遗产的重要组成部分，在新的历史时期，要积极探索建立中国特色的非遗保护工作协调机制和监管制度，推动非遗保护传承工作向更加科学化、制度化、系统化高质量发展，更好满足人民日益增长的精神文化需求。
完善党的领导政府主导部门协同协调机制
中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步加强非物质文化遗产保护工作的意见》提出：“坚持党对非物质文化遗产保护工作的领导，巩固党委领导、政府负责、部门协同、社会参与的工作格局”。建立和完善党的领导、政府主导、部门协同的非遗保护工作协调机制，是推动非遗保护高质量发展的关键。
坚持党的全面领导。中国共产党是具有高度文化自觉的马克思主义政党。要坚守党的文化领导权，发挥党的领导核心作用。新时代的非遗保护工作，要提高政治站位，增强政治自觉，坚持党对非遗保护工作的全面领导，把党的领导贯穿非遗保护工作始终。加强党对非遗保护工作领导核心作用主要体现在以下方面：首先，充分发挥党举旗定向的政治保障作用，确保非遗保护工作始终沿着正确的政治方向前进；其次，充分发挥党的组织保障作用，建设堪当非遗保护和文化强国建设重任的高素质干部队伍；最后，充分发挥党总揽全局、协调各方的作用，把非遗保护工作摆在重要位置，依法明确非遗管理职能部门职责，统筹使用编制资源，统一协调各方面关系，使非遗保护工作力量与其承担的职责和任务相适应，确保各项决策部署落地生根。
强化政府的主导作用。非遗保护是关乎国家和民族文化千秋万代传承的大事，各级政府要承担主要责任、发挥主导作用。主要体现在以下方面：其一，建立和完善非遗保护法律法规制度体系。其二，依法依规组织实施非遗保护。组织开展非遗普查，建立非遗代表性项目名录，将本行政区域内体现中华优秀传统文化，具有历史、文学、艺术、科学价值的非遗项目列入名录予以保护；建立非遗代表性传承人认定制度，支持他们开展传承、传播活动。其三，开展非遗保护宣传和教育。加强非遗普法教育，增强全社会保护非遗的意识；实施非遗人才队伍能力提升工程，采取各种有效措施培养非遗传承保护人才。其四，建立非遗保护经费保障体系。依法将非遗保护经费列入各级财政预算，支持和引导公民、法人和其他组织以捐赠、资助、设立基金会等形式参与非遗保护。其五，建立非遗获取和惠益分享制度。鼓励和支持企事业单位和个人合法合理利用非遗资源。其六，营造非遗保护利用的良好社会环境。综合运用著作权、商标权、专利权等多种手段，加强非遗知识产权保护。
发挥协调机构的作用。非遗保护是一项系统性工程，涉及很多相关部门和单位，只有建立非遗保护工作协调制度，强化协同配合，才能形成合力，实现高效高质保护。从2005年开始我国就在国家层面建立起非遗保护工作部际联席会议制度，“统一协调解决非物质文化遗产保护工作中的重大问题。”2022年，国务院办公厅调整完善了非遗保护工作部际联席会议制度。各地方政府也按国家部际联席会议制度模式，建立起本地政府非遗保护工作协调组织。协调机构工作基础是明确不同保护主体的责任。首先，政府负主导责任。主要是加强非遗保护法律法规建设和顶层设计，将非遗保护工作纳入国民经济和社会发展整体规划和列入重要工作议程。其次，政府文化主管部门负主要责任。主要是负责制定非遗保护规划，明确保护范围、保护措施和目标，具体组织实施非遗保护、对保护情况进行检查评估。最后，政府其他有关部门在各自职责范围内承担责任。如宣传、统战、网信、广电部门主要负责非遗保护工作的政治方向、宣传动员、舆论导向；发展改革和财政部门主要负责非遗保护经费的筹集与管理；教育、科技和社科部门主要负责非遗人才培养和科学研究；工业信息、自然资源、住建等部门主要负责非遗保护基本条件保障；农业、商务、体育、文物、中医药、知识产权等部门主要负责非遗资源的合理开发利用和知识产权保护等。非遗保护工作协调机构各成员单位要增强协同合作的责任与纪律，按照职责分工主动做好相关工作，认真落实协调机构确定的工作任务和议定事项，加强沟通，密切配合，相互支持，形成合力，提高工作效率，共同推进非遗保护工作的开展。
完善依法依规检查考核评价监督管理制度
非遗检查考评监督管理制度是我国非遗保护制度建设的重要组成部分，旨在通过对各级政府、非遗保护单位及个人的相关工作进行评估和监督，强化非遗保护责任。
推进依法依规保护，完善执法检查机制。《中华人民共和国非物质文化遗产法》的出台为非遗保护提供了坚实的法律保障。近年来，我国各地在贯彻落实非遗法、开展非遗保护工作方面取得了显著进展。但是，也必须清醒地认识到，有的地方在贯彻执行方面还有差距，仍存在一些亟待改进和完善的问题。要使非遗法真正落在实处，还需进一步完善非遗执法检查机制，强化对非遗法实施情况的监督检查。非遗执法监督检查内容主要包括以下方面：非遗保护职责落实和保护相关机制建设及运行情况；非遗调查与保存和非遗代表性项目管理及分类保护情况，特别是用现代化手段真实、系统、全面地记录非遗以及建立档案数据库情况；非遗代表性项目和代表性传承人认定及评审情况，代表性项目抢救性保护、生产性保护、专项保护情况；非遗传承与传播情况，包括非遗宣传展示、非遗场馆建设、非遗传播普及的社会参与，非遗纳入基本公共文化服务目录及学校相关教学活动、非遗国内国际交流互鉴等情况；非遗经费和相关条件保障情况、非遗资源合理利用情况等。通过非遗执法检查，进一步摸清各地非遗保护工作的进展情况及存在的问题，提高非遗保护工作法治化水平，增强民众对非遗保护的认同感、参与感、获得感，推动非遗保护的深入开展。
加强文化生态保护，建立监测评估机制。深化非遗区域性整体保护，大力推进文化生态保护区建设，是我国在非遗保护领域的重大创举。截至2023年底，我国共设立国家级文化生态保护区16个，国家级文化生态保护实验区7个，涉及省份17个。为加大对文化生态保护的力度，要进一步完善文化生态保护区动态监测机制和建设绩效评估机制，定期对文化生态保护区内非遗代表性项目开展存续状况评测和保护绩效评估，制定落实分类保护政策措施，加大对急需保护项目的扶持力度。要推动将文化生态保护区建设工作纳入地方领导干部政绩考核综合评价体系，建立健全文化生态保护区建设责任制度和责任追究制度，将绩效评估与完善政策、改进工作相结合，与文化生态保护区建设资金安排挂钩。要发挥科技在文化生态保护区动态监测分析方面的作用，不断提升非遗保护的科技创新能力和应用水平。要定期组织开展文化生态保护实验区建设成果验收工作，将通过验收的文化生态保护实验区确定为文化生态保护区；对建设成绩突出的，给予通报表扬和重点支持；对保护不力使文化生态遭到破坏的，进行严肃处理和摘牌。
完善代表性项目和传承人动态管理制度
非遗代表性项目和代表性传承人保护是非遗保护的两大重点工作，要不断完善非遗代表性项目名录制度和代表性传承人认定制度，为各级非遗代表性项目保护传承和非遗代表性传承人保护培养提供保障。
实施代表性项目评估，实行动态管理机制。我国已建立起国家、省、市、县四级非遗代表性项目名录体系，截至目前，共有国家级非遗代表性项目1557个，按照申报地区或单位进行逐一统计，共计3610个子项；各级非遗代表性项目超过10万项。有43个项目列入联合国教科文组织非遗名录（名册），居世界第一。但在实践中，有些地方仍存在“重申报、轻保护”现象。为此，我国建立了非遗代表性项目保护情况的监督检查评估制度。2023年，文化和旅游部完成3614家国家级非遗项目保护单位履职尽责评估工作，重新认定保护单位622家。今后，要进一步建立和完善各级非遗项目保护单位履职尽责评估和动态调整机制。对非遗代表性项目保护单位履职尽责情况评估的主要内容：其一，非遗代表性项目保护单位（以下简称“保护单位”）基本状况评估，包括是否存在单位性质、机构等方面重大变化的情况，是否具备规定的保护单位基本条件。其二，保护单位按有关规定履行职责、开展保护工作情况评估，包括项目相关实物和资料收集、建档和保管、为项目传承及相关活动提供必要条件、有效保护项目相关文化场所、积极开展项目展示活动等情况。非遗代表性项目保护单位动态调整机制的主要措施：根据对保护单位的基本状况和保护工作情况进行评估的结果，对有重大变化、不具备基本条件或履职尽责严重不力的保护单位进行调整，解除其保护单位资格，重新认定保护单位；对其他保护单位，对其保护工作作出合格、不合格的评估意见，对保护工作评估不合格的保护单位限期进行整改。
强化传承人履职考核，完善资格退出机制。传承人是非遗的重要承载者和传递者，既是非遗活的宝库，又是非遗代代相传的代表性人物。传承人的保护是非遗保护工作的关键。我国先后命名了五批国家级非遗代表性项目代表性传承人，共计3068人。在非遗代表性传承人动态管理和退出机制下，先后有11人失去国家级代表性传承人资格。另外，有各级代表性传承人近10万名。进一步明确传承人在非遗保护传承中的主体地位，建立以传承人为核心的保护体系，加强对代表性传承人的评估和动态管理，完善退出机制可以从以下方面入手。一是建立非遗代表性传承人的评估考核制度。其评估内容包括：非遗代表性传承人的个人素质状况，包括身体健康状况、政治立场、品德修养等；代表性传承人按有关规定履行职责、开展传承工作的情况：包括开展传承活动、培养后继人才；妥善保存相关的实物、资料；配合文化主管部门和其他有关部门进行非遗调查；参与非遗公益性宣传等活动的情况。二是建立非遗代表性传承人资格调整机制。毋庸置疑，绝大多数非遗代表性传承人能积极参与传承活动，为非遗保护工作作出了巨大贡献，但也存在着少数非遗代表性传承人对权利义务理解不深、传承活动计划性不强等问题，甚至存在个别非遗代表性传承人未有效履行职责等情况。因此，要严格实行退出机制。退出机制打破了非遗代表性传承人“终身制荣誉”，能增强非遗代表性传承人的责任感和创造性。三是针对集体性项目，探索以团队为基础的传承人认定制度。代表性传承团体指由两名及以上自然人构成，团体成员分别掌握某项代表性项目的重要环节、程序或核心技艺，相互间不可或缺，分工协作，共同传承该代表性项目。
完善多元投入保障体系使用绩效评价制度
近些年来，我国政府非遗保护工作经费投入逐渐增加，中央财政对非遗保护支持力度不断加大，截至2022年已累计投入国家非遗保护资金96.5亿元，并安排17.85亿元用于实施国家非遗保护利用设施建设项目。国家级非物质文化遗产代表性传承人补助标准提高至每年2万元。但是，政府投入经费远不能满足实际需要，经费缺口仍是限制非遗保护的一大瓶颈。因此，应积极探索非遗保护多元投入机制，解决非遗保护的资金难题；建立非遗保护资金使用绩效评价制度，提高资金使用效益。
建立保护经费多元投入保障体系。其一，建立非遗保护经费财政保障体系。推动县级以上人民政府依法把非遗保护经费纳入当地公共财政经常性支出预算，建立稳定的增加非遗保护预算资金的机制。其二，通过政策引导，鼓励社会力量进行资助，吸引社会力量广泛参与，形成中央财政补贴、地方财政支持、社会资金参与的多元投入机制。其三，鼓励和引导金融机构继续改善和加强对非遗保护的金融服务。其四，建立非遗惠益分享制度。积极引入社会资本参与，依靠政府指导、市场运作，解决非遗保护、利用的资金难题。鼓励和支持社会力量参与非遗资源的合理开发利用，促进各类非遗资源的活化利用，将非遗资源优势转化为经济优势，实现非遗社会效益和经济效益相统一。让非遗更好地融入现代生活，让人们能够在生活中感受到非遗的意义和价值。其五，加强非遗知识产权保护。健全非遗知识产权保护相关法律法规，深化非遗领域知识产权保护合作，坚持用好知识产权，推动非遗创造性转化、创新性发展。
健全保护资金使用绩效评价制度。为了规范和加强国家非遗保护专项资金的管理，提高资金使用效益。2021年12月，财政部、文化和旅游部印发修订后的《国家非物质文化遗产保护资金管理办法》提出，“各级财政、文化和旅游主管部门应当按照全面实施预算绩效管理的要求，建立健全预算绩效管理机制，对照绩效目标做好绩效监控、绩效评价，强化评价结果运用，做好绩效信息公开，提高保护资金配置效率和使用效益。”建立和完善非遗保护资金使用绩效评价制度，要充分运用评价结果，发挥其在促进项目管理、资源配置等方面的积极作用。要根据绩效自评和检查结果改进预算编制、执行过程中存在的不足，进一步提高预算编制的准确性、预算执行的有效性；调整和优化部门后续项目和以后年度预算支出方向和结构，提高财政资金使用效益和工作效率。
完善考核评估监督管理长效机制。建立非遗保护考评监管制度对于提升全民非遗保护意识、提升政府非遗治理能力和水平、提高非遗保护工作效率和质量、加快非遗保护法治化进程等都具有重要意义和作用。建立非遗保护考评监管制度是一项系统工程，强化非遗保护监督管理工作，建立健全评估工作长效机制，涉及的内容十分广泛，根据非遗保护工作特点，其主要内容包括以下方面。首先，遵循公开公正公平原则建立评估机制。开展非遗保护工作的评估、检查和监督，要遵循公正、公开、公平，符合非遗内在规律的原则，坚持标准要求，严格履行程序，客观公正、实事求是地开展非遗保护工作的评估。其次，遵循多主体参与原则建立评估机构。建立非遗保护考评工作领导机制、专家咨询机制，改变由文化部门单一考察的方式，引导社会力量参与非遗保护评估工作，充分发挥行业组织作用，吸纳非遗所在社区的民众代表、专家学者与管理人员共同组成考核组，以田野考察方式进行。最后，运用互联网、大数据技术对各级非遗保护传承工作常态化记录等环节开展动态管理，突出过程监管与评估结果反馈运用。建立非遗保护的责任落实和追责问责机制，依据考核结果制定更为详细和具有较强操作性的奖惩制度，提升非遗传承活力，推动非遗保护工作高质量发展。
作者：黄永林，华中师范大学国家文化产业研究中心主任、二级教授、博导，文化和旅游部“文化和旅游研究基地”首席专家
【注：本文系2023年文化和旅游部重大课题委托项目“把马克思主义基本原理同中华优秀传统文化相结合的理论基础和实现路径研究”阶段性成果】
